Project Description

Problemi javne uprave

Javnu upravu, odnosno, skup upravnih organizacija koje javne poslove određene propisom državnog, regionalnog ili lokalnog karaktera obavljaju u interesu lokalne, regionalne ili nacionalne zajednice (Koprić et al., 2014) čine brojne institucije na državnoj razini, pravne osobe s javnim ovlastima i 576 jedinica lokalne i regionalne samouprave.
Znanstvenici, domaći i međunarodni analitičari te praktičari zaposleni u javnoj upravi suglasni su da:
 u obavljanju javnih poslova i davanju usluga postoje preklapanja između tijela javne vlasti 
postojeći sustav javne uprave sadrži prevelik broj institucija i zapošljava relativno velik broj službenika i namještenika,
što znači da je relativno skup te da građani nisu zadovoljni kvalitetom javnih usluga koje dobivaju, niti cijenom koju plaćaju.
Javna uprava svoje zadatke treba obavljati tako da su građani i poduzetnici zadovoljni kvalitetom, brzinom i troškom pruženih usluga.
O potrebi reforme javne uprave kontinuirano se govori, a usvojeni su strateški dokumenti i akcijski planovi.
No, činjenica je da se ne provode, očemu svjedoče i izvještaji Europske komisije o neprovođenju planiranih zadataka.

Sustav javne uprave

Slika 1 sadrži shemu javne uprave u Hrvatskoj na kojoj su prikazane tri razine javnog upravljanja – središnja, regionalna i lokalna.

Prikazane su i tri skupine institucija – državna uprava, lokalna i područna (regionalna) samouprava i pravne osobe s javnim ovlastima koje provode javne politike, programe i aktivnosti na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini.

Postojeće stanje javne uprave u Hrvatskoj najjednostavnije je opisati brojčanim podacima. Prema ažuriranom popisu tijela javne vlasti Povjerenika za informiranje, u Hrvatskoj je ukupno 5863 tijela javne vlasti (stanje 18. ožujka 2018.). Postoje 32 središnja tijela državne uprave (ministarstva, središnji državni uredi i državne upravne organizacije), koji imaju 1389 područnih jedinica i ispostava osnovanih na području županija, gradova i općina, od čega je 90 osnovano u sjedištu tijela, a 1299 izvan sjedišta tijela. Ukupno je 20 Ureda državne uprave u županijama, s 89 ispostava i 302 matična ureda.

Agencija i drugih pravnih osoba s javnim ovlastima je 75, a one imaju čak 93 područna ureda (jedinice). U hrvatskom zakonodavstvu ne postoje kriteriji na temelju kojih se odlučuje o osnivanju agencije, svrsi osnivanja, određivanju plaća zaposlenih u agencijama te ne postoji okvir za utvrđivanje odnosa između agencija i „matičnog” ministarstva.

Posebno treba istaknuti podatke iz Registra proračunskih i izvanproračunskih korisnika za 2017. godinu (Narodne novine 51/2017) u kojem je ukupno 984 proračunskih korisnika, od čega je 639 proračunskih i osam izvanproračunskih korisnika državnoga proračuna te 317 proračunskih i 20 izvanproračunskih korisnika proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Sva se ta tijela i ustanove financiraju javnim novcem i izvršavaju neke od poslova za koje su nadležna javna tijela na državnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini. Neke od javnih poslova obavljaju trgovačka društva, kojih je 900 prema podacima Povjerenika za informiranje, kao i udruge kojih je 782 te ostale pravne osobe i tijela s javnim ovlastima kojih je ukupno 40.

Javna uprava u Republici Hrvatskoj

Slika 1: Javna uprava u Republici Hrvatskoj.

Sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave u Hrvatskoj također je dio javne uprave, a mijenjao se tijekom godina.

Hrvatska je podijeljena na dvije razine lokalne vlasti, županijsku razinu te razinu općina i gradova, pri čemu Grad Zagreb ima status grada i županije.

U Hrvatskoj je 20 županija prosječne veličine 204 315 stanovnika ili 175 000 stanovnika kada se iz računice izuzme Grad Zagreb, 428 općina prosječne veličine 2960 stanovnika i 128 gradova prosječne veličine 23 784 stanovnika, ili 17 681 stanovnik kada se ne ubraja Grad Zagreb.

U Hrvatskoj postoji 25 velikih gradova, koji su ostvarili taj status promjenom Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2005. godine (Narodne novine 129/2005, 109/2007, 125/2008, 36/2009, 36/2009, 150/2011, 144/2012, 19/2013, 137/2015, 123/2017) te im je definiran poseban status zbog šireg opsega ovlasti u odnosu na ostale gradove.

Od toga je 17 velikih gradova dobilo status na temelju broja stanovnika (više od 35 000), a preostalih osam ima manji broj stanovnika, a status velikog grada su dobili jer su sjedišta županija.

Iskustva drugih država u reformi 

Iskustva drugih država u provedbi reforme javne uprave su od velikog značaja jer su takve reforme izuzetno složene i njihov uspjeh ili neuspjeh utječe na život i rad svih građana i poduzetnika u zemlji.

Većina je država Europske unije provodila reforme javnog sektora. Ovdje su izdvojeni primjeri Finske i Irske.
Finska je provela glavne reforme javnog sektora u razdoblju od 1987. do 1997. godine. Reforma je, između ostalih područja, obuhvatila: proračunsko planiranje i sustav upravljanja koji se temelji na postignutim rezultatima, reformu pomoći općinama iz državnog proračuna, reorganizaciju pokrajinske razine vlasti, pretvaranje velikog broja državnih tijela u državna poduzeća, strukturne reforme, uključujući spajanja i restrukturiranje državnih agencija.

S druge strane, u Irskoj je reforma javnog sektora započela kao strateški odgovor Vlade na gospodarsku krizu. Donesen je Drugi plan reforme javnih usluga za razdoblje od 2014. do 2016. godine, u kojem je poseban naglasak bio na poboljšanju postignutih rezultata i ishoda u pružanju javnih usluga korisnicima, održavanje fokusa na povećanju efikasnosti, otvorenosti javnosti i vodstvu (Jurlina Alibegović, 2016).

Što se tiče sustava lokalne i regionalne samouprave, iskustva država su različita, što ovisi i o tome radi li se o unitarnim ili federativnim državama. Međutim, u razdoblju od 2012. do 2016. jedan broj država je smanjivao broj lokalnih jedinica (Austrija, Estonija, Finska, Francuska, Njemačka, Italija), drugi broj država ih je nešto povećavao (Bugarska, Češka, Irska, Mađarska), a neke su države, koje su u prethodnim godinama provele reforme lokalne i regionalne samouprave, zadržale postojeći broj lokalnih jedinica (Belgija, Danska, Grčka).

Učinkovitost javne uprave

Na slici 2 prikazani su rezultati istraživanja učinkovitosti javne uprave u državama Europske unije.

Primjenom kompozitnog pokazatelja analizirana su uložena sredstva i postignuti rezultati javne uprave, pri čemu se polazilo od pretpostavke da sve varijable jednako doprinose ostvarivanju ukupnih rezultata javne uprave.

Jedan označava da javna uprava s jedinicom uloženih sredstava ostvaruje jedinicu rezultata. Iz prikazanih podataka na slici 2 uočavamo da je Hrvatska ispod prosjeka u usporedbi s ostalim državama Europske unije jer se za jedinicu uloženih sredstva postiže 0,8 jedinica rezultata.

Tako je, primjerice, hrvatska javna uprava gotovo dvostruko neučinkovitija u usporedbi s Irskom koja ostvaruje oko 1,4 jedinica rezultata.

Slika 2: Učinkovitost javne uprave u državama Europske unije.
Izvor: Klub EIZ, 2014, Kako pobuditi rast hrvatskoga gospodarstva? Zagreb: Ekonomski institut, Zagreb.

Decentralizacija u hrvatskoj praksi

U Hrvatskoj je u srpnju 2001. godine započeo proces funkcijske i fiskalne decentralizacije.

Tada je Vlada Republike Hrvatske donijela Uredbu o načinu financiranja decentraliziranih funkcija te izračuna iznosa pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i Odluke o decentraliziranom pružanju i financiranju dijela javnih funkcija u području osnovnog i srednjeg obrazovanja, zdravstva i socijalne skrbi, a u drugoj polovici 2003. godine Odluku o decentraliziranom financiranju poslovanja javnih vatrogasnih postrojbi.

Od tada svake fiskalne godine, zajedno s državnim proračunom, Vlada Republike Hrvatske donosi Uredbu i Odluke koje usvaja Hrvatski sabor.

1: Prihodi i rashodi jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

Tablica 1: Prihodi i rashodi jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave